Internationale Gesundheitsvorschriften dürften «zu Eingriffen in zahlreiche Menschenrechte führen»

Die Rechtsexpertinnen Silvia Behrendt und Amrei Müller sehen die gegenwärtigen Entwicklungen innerhalb der WHO sehr kritisch. Auf Opinio Juris, einem Blog, der sich auf Fragen des internationalen Rechts konzentriert, gehen sie näher auf die Gefahren ein, die im Zusammenhang mit den internationalen Gesundheitsvorschriften lauern. Wir haben an dieser Stelle wichtige Auszüge aus dem Beitrag ins Deutsche übersetzt.

Zurzeit diskutiert die Weltgesundheitsorganisation (WHO) darüber, die internationalen Gesundheitsvorschriften (International Health Regulations, IHR) zu ändern.

Es handelt sich um mehr als 300 Änderungsvorschläge von 16 Staaten. (…) Die WHO hat diese im November 2022 zusammengetragen. (…) Zum jetzigen Zeitpunkt (…) handelt es sich lediglich um Vorschläge, die sich teilweise auch widersprechen.

Auch werden sie sicherlich nicht alle von der Weltgesundheitsversammlung (World Health Assembly, WHA) angenommen werden. Trotzdem ist eine Analyse gerechtfertigt. Denn bislang haben kaum öffentliche oder rechtswissenschaftliche Diskussionen über diese umfangreichen Änderungen stattgefunden.

Das Gleiche gilt für die gegenwärtigen Prozesse innerhalb der WHO, einen neuen Vertrag (…) auszuarbeiten, der künftige Pandemie-Reaktionen regeln soll.

All dies kann Auswirkungen auf (…) das Leben, die Gesundheit und die Menschenrechte auf der ganzen Welt haben (…)

Im Folgenden wird eine Analyse vorgenommen, die sich ausschliesslich auf die vorgeschlagenen Änderungen der IHR konzentriert.

Änderungsvorschläge weiten WHO-Befugnisse aus

Die vorgeschlagenen Änderungen der IHR werden, wenn sie angenommen werden, die Befugnisse der WHO im Bereich der gesundheitlichen Notfälle und der Bioüberwachung erheblich erweitern. Das gilt insbesondere für den Generaldirektor.

Es gibt drei Änderungsvorschläge, die in diese Richtung weisen:

1. Ausweitung der Situationen, die eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite (Public Health Emergencies of International Concern, PHEIC) darstellen

Derzeit wird der Generaldirektor von einem Notfallausschuss (EC) beraten und hat die Befugnis, eine PHEIC in Übereinstimmung mit den Art. 12(1) und 1(1) auszurufen. Sie wird derzeit definiert als ein «aussergewöhnliches Ereignis» in einem Staat, das «eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit anderer Staaten durch die internationale Verbreitung von Krankheiten darstellt und möglicherweise eine koordinierte internationale Reaktion erfordert».

Die Vorschläge zielen darauf ab, die Situationen, in denen der Generaldirektor einen gesundheitlichen Notfall ausrufen kann, erheblich auszuweiten. Dies wird zahlreiche rechtliche und praktische Konsequenzen nach sich ziehen (…).

Vorgeschlagen wird unter anderem: Der Generaldirektor soll künftig die Befugnis haben, einen «mittleren Gesundheitsalarm» ausrufen zu können. Dies zum Beispiel dann, wenn ein Ereignis im Bereich der öffentlichen Gesundheit nicht die Kriterien einer PHEIC erfüllt, jedoch «eine verstärkte internationale Sensibilisierung und Bereitschaftsmassnahmen erfordert».

Vorgesehen ist zudem, dass der Generaldirektor und/oder einer der sechs Regionaldirektoren der WHO künftig die Möglichkeit haben, eine sogenannte gesundheitliche Notlage von regionaler Tragweite (Public Health Emergency of Regional Concern, PHERC) ausrufen zu können.

Diese Vorschläge ähneln denjenigen der USA. Sie versuchten an der 75. Weltgesundheitsversammlung im Mai 2022 bereits eine Revision der IHR zu initiieren. Die USA scheiterten jedoch aufgrund erheblicher Kritik.

2. Globale Befugnisse des WHO-Generaldirektors bei gesundheitlichen Notfällen

Der zweite Grund, warum die Befugnisse des Generaldirektors und der WHO drastisch zunehmen könnten: Die vorgeschlagenen Änderungen würden die WHO respektive ihren Generaldirektor (…) zum Gesetzgeber für gesundheitliche Notfälle verwandeln – und zwar ab dem Moment, wo er eine PHEIC ausruft.

Darauf deuten die Vorschläge hin, die derzeit unverbindlichen, vorübergehenden und ständigen «Empfehlungen» zu medizinischen und/oder nicht-medizinischen Gegenmassnahmen im Falle einer PHEIC umzuwandeln (…)

Vorgeschlagen wird, das Wort «unverbindlich» (…) zu streichen. Und ein Vorschlag für einen neuen Art. 13A besagt, dass «die Vertragsstaaten die WHO als leitende und koordinierende Behörde für internationale Massnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit bei PHEICs anerkennen müssen. Sie verpflichten sich, die Empfehlungen der WHO (…) im Bereich der öffentlichen Gesundheit zu befolgen».

Mit solchen Änderungen verfügt die WHO über legislative Befugnisse, die kein anderes UN-Organ oder eine UN-Sonderorganisation hat. Die einzige Ausnahme bildet der UN-Sicherheitsrat. (…)

3. Ausweitung der exekutiven Notstandsbefugnisse der WHO

Viele Änderungsvorschläge zielen darauf ab, die institutionellen Kapazitäten der WHO (während einer PHEIC) sowie auch ihre Bioüberwachungskapazitäten (jederzeit) erheblich zu erweitern. (…) Dazu gehören auch Vorschläge für einen neuen Art. 13A.

In diesem wird allgemein vorgeschlagen, dass die WHO zur führenden «Leitungs- und Koordinierungsbehörde für internationale Massnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit bei PHEICs» gemacht werden soll. Dies bedeutet, dass die WHO institutionelle Kapazitäten aufbauen soll, die sie in die Lage versetzen

• eine «Bewertung der Verfügbarkeit und Erschwinglichkeit von Gesundheitsprodukten» vorzunehmen, die für die Reaktion auf PHEICs erforderlich sind (…) Darüber hinaus «im Falle eines erwarteten Versorgungsengpasses» Kapazitäten zur «Entwicklung eines Zuteilungsplans für Gesundheitsprodukte, um einen gerechten Zugang für die Menschen in allen Vertragsstaaten zu gewährleisten» (…)
• «eine Datenbank zu entwickeln und zu pflegen, die Einzelheiten über Inhaltsstoffe, Komponenten, Design, Know-how, Herstellungsverfahren oder andere Informationen enthält, die erforderlich sind, um die Herstellung von Gesundheitsprodukten zu erleichtern, die für die Reaktion auf mögliche PHEICs benötigt werden» (S. 12-13);
• «Depots von Zelllinien zur Beschleunigung der Herstellung ähnlicher biotherapeutischer Produkte und Impfstoffe» einzurichten (S. 14);
• «Geeignete regulatorische Leitlinien für die rasche Zulassung hochwertiger Gesundheitsprodukte» zu entwickeln (S. 14);
• (vermutlich) institutionelle Kapazitäten zur globalen Koordinierung des Infodemie-Managements aufzubauen, um «der Verbreitung falscher und unzuverlässiger Informationen über Ereignisse im Bereich der öffentlichen Gesundheits-, Präventions- und Antiepidemie-Massnahmen und -Aktivitäten in den Medien (…) entgegenzuwirken» (S. 23, 36);
• ein System zu entwickeln, über das «Proben und genetische Sequenzdaten von Krankheitserregern, die Pandemien und Epidemien oder andere Hochrisikosituationen auslösen können» (S. 23, 34, 36), ausgetauscht werden;
• einen «Interoperabilitätsmechanismus für den sicheren globalen digitalen Austausch von Gesundheitsinformationen» zu entwickeln (S. 23, 7), einschliesslich digitaler Gesundheitszeugnisse/Rückverfolgung von Kontaktpersonen. (…)

Es scheint, dass viele der Vorschläge darauf abzielen, Umfang und Inhalt der Empfehlungen durch neue institutionelle Notfallbefugnisse anzupassen und zu erweitern. Diese können der Generaldirektor und das Notfallkomitee (Emergency Comittee, EC) dann während eines PHEIC aussprechen.

So sehen die Änderungsvorschläge zu Art. 15(2) der IHR vor: Empfehlungen sollen nicht nur für «Personen, Gepäck, Fracht, Container, Beförderungsmittel, Waren und/oder Postpakete zur Verhinderung oder Verringerung der internationalen Ausbreitung von Krankheiten und zur Vermeidung unnötiger Eingriffe in den internationalen Verkehr» ausgesprochen werden.

Sie sollen auch «für den Zugang zu und die Verfügbarkeit von Gesundheitsprodukten, Technologien und Know-how, einschliesslich eines Zuteilungsmechanismus für fairen und gerechten Zugang», erweitert werden.

Anstelle einer Schlussfolgerung: Fehlende Teile

Abschliessend möchten wir auf einige Punkte hinweisen, die in den Vorschlägen nicht angesprochen werden. Erstens werden die Auswirkungen, die viele der vorgeschlagenen Änderungen mit sich bringen, nicht näher beachtet (…).

Mit den jetzigen Vorschlägen werden, sofern sie angenommen werden, wahrscheinlich (…) Notfallzulassungen (Emergency Use Listing Procedure, EULP) weiter vorangetrieben, sodass nicht zugelassene medizinische Prüfpräparate (…) de facto für die weltweite Produktion und Verabreichung «notfallzugelassen» werden.

Dies ist möglich, sobald die WHO-Generaldirektion einen PHEIC erklärt hat; (…) mit anderen Vorschläge wiederum wird der Betrieb eines weltweit interoperablen Systems für digitale «Gesundheitsbescheinigungen» zur Überprüfung des Impfstatus oder von Testergebnissen routinemässig eingeführt. «Gesundheitsbescheinigungen» werden wahrscheinlich notwendig sein für jede grenzüberschreitende Reise während einer PHEIC. (…)

Solche Ansätze dürften zu Eingriffen in zahlreiche Menschenrechte führen (…) In ähnlicher Weise beeinträchtigt die Verfestigung der WHO-Infodemieverwaltung (…) unter anderem das Recht auf freie Meinungsäusserung sowie auch auf den Empfang und die Weitergabe von Informationen.

Durch das Informationsmanagement während der Pandemie sind viele wichtige Debatten unterdrückt worden. Zum Beispiel solche über den Ursprung von SARS-CoV-2; über die negativen Auswirkungen von Abriegelungen und die wirksame Behandlung von Covid-19 mit billigen Medikamenten (…)

Zweitens kommt hinzu: Mit den jetzigen Vorschlägen geht man nicht auf die Notwendigkeit ein, in der Definition eines PHEIC einen Massstab für eine «schwere» oder «lebensbedrohliche» Krankheit festzulegen, um damit dann auch wiederum eine reibungslose Beendigung eines PHEICs zu ermöglichen. (…)

Drittens muss gesagt werden: Es ist nicht klar, welche Rechenschaftspflichten für die WHO (…) und die Europäische Kommission gelten, wenn sie eine «PHEIC» ausrufen (…). Diese Frage wird in den Änderungen überhaupt nicht behandelt.

Es sollten weitere Überlegungen darüber angestellt werden, wie die volle Rechenschaftspflicht der WHO und ihrer öffentlich-privaten Partner während einer PHEIC sichergestellt werden kann. Dies in Anbetracht der Tatsache, dass die IHR-Änderungen darauf abzielen, die Notfallbefugnisse der WHO weiter auszubauen.

Und dies auch vor dem Hintergrund der historischen Verbindungen der WHO zur Pharmaindustrie. Letztere wird wahrscheinlich von jeder neuen PHEIC profitieren und (indirekt) an vielen öffentlich-privaten Partnerschaften der WHO beteiligt sein. (…)

Zusammenfassend lässt sich sagen: Diese erste Analyse der vorgeschlagenen Änderungen könnte diejenigen, die an den WHO-Verhandlungen beteiligt sind, ermutigen: Nämlich die Vorschläge auch auf ihre Vereinbarkeit mit den Pflichten der Staaten, die Menschenrechte zu schützen und zu achten, zu überprüfen.

Das gilt auch für die Sicherstellung, dass die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen wie der WHO Staaten nicht daran hindert, diesen Pflichten nachzukommen. (…)

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Dr. Silvia Behrendt ist Direktorin der Global Health Responsibility Agency (GHRA) in Salzburg (Österreich). Sie hat an den Universitäten St. Gallen/Georgetown University Law Center in Washington D.C. über die internationalen Gesundheitsvorschriften promoviert und war früher als Rechtsberaterin für das IHR-Sekretariat der WHO tätig.

Dr. Amrei Müller ist Assistenzprofessorin/Dozentin am University College Dublin, Sutherland School of Law. Sie hat an der University of Nottingham promoviert und lehrt und veröffentlicht auf dem Gebiet des internationalen und europäischen Menschenrechts sowie des humanitären Völkerrechts.

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